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    完善行政復議制度應從地方立法做起

    2019-12-03 08:17 行業領域

      《中華人民共和國行政復議法》頒布實施十年來,為推進我國依法治國戰略的實施,對有效化解行政糾紛,構建和諧社會發揮了巨大的作用。行政復議法律體系,除了行政復議法、行政復議法實施條例以及有關行政復議地方法規等專門的行政復議法律制度外,還包括散見在其他法律法規中的有關行政復議的條款規定。除此之外,在許多地方法規、規章中,也還大量存在著有關行政復議的法條規定。

      據統計,自治區九屆人大常委會期間,共立法58件,有涉及行政復議內容條款規定的就有30件,其中有24件地方法規規定:“當事人對行政處罰機關作出的行政處罰決定不服的,可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。逾期不申請復議,也不提起訴訟,又不履行處罰決定的,由作出處罰決定的行政機關申請人民法院強制執行”。

      行政復議法頒布實施后,由于行政復議法對行政復議的時限等作了統一規定,故在以后起草的法規草案的法律責任中,將類似規定調整為:“當事人對行政機關的具體行政行為不服的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟;逾期不申請行政復議,不提起訴訟,又不履行行政決定的,由做出具體行政行為的機關申請人民法院強制執行。”如2006年頒布的自治區安全生產條例、自治區收費公路管理條例。

      地方法規中的這些規定,在行政復議法頒布實施之前,對推動完善行政復議制度,保護當事人合法權益方面起到了積極作用。但是,行政復議法頒布實施后,無論從完善行政復議制度的角度考慮,還是從法律實踐中,在地方立法中繼續保留這種規定的必要性和合理性都值得商榷。

      

      一、不利于全面貫徹行政復議法,充分保護管理相對人的救濟權利

      從表面上看,“當事人對行政處罰機關作出的行政處罰決定不服的,可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。”這樣規定,為當事人指出了一條權利救濟途徑,即告訴行政相對人,在對行政機關的行政處罰不服時,可以通過申請復議或訴訟來維護自身的合法權益,但實際上卻弱化了縮小了行政相對人的行政復議權利。因為,一個地方法規,除了對行政違法行為設置了大量的行政處罰外,還有諸多的許可事項、行政公開以及行政強制措施等,還有行政機關的義務規定。行政相對人除可能受到行政機關的行政處罰外,還有大量的需要得到行政機關批準后才能實現的許可事項,還有大量的需要行政機關提供主動的服務的事項。這些都有可能因行政機關不依法行政、不作為而都侵害了行政相對人的合法權益。根據行政復議法第6條規定,行政相對人對行政機關的具體行政行為,除極個別(復議法第8條規定的有關行政處分、人事處理決定以及有關民事糾紛的仲裁決定),只要認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益的,都可依法申請行政復議。“當事人對行政處罰機關作出的行政處罰決定不服的,可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。”這種立法表述只強調了當事人對行政處罰不服可以申請行政復議,容易給當事人造成“只有行政處罰可以申請行政復議”的錯覺。事實上,在行政機關依法行政方面,暴露問題最多的是行政機關辦理行政相對人申請許可、辦理審批手續、尋求行政保護幫助等方面的具體行政行為時,由于沒有依法辦理,包括行政不作為給行政相對人造成損害最多。而恰恰是行政機關的這部分具體行政行為,多數行政相對人不知道可以通過申請行政復議維護自己的合法權益。相反,行政機關對違法行為人給予行政處罰是采取的最嚴厲的具體行政行為。自1996年行政處罰法頒布實施后,行政機關實施行政處罰的執法行為已經比較規范,行政機關在給當事人送達處罰決定書時,都必須以書面的形式非常明確地告訴當事人,收到行政處罰決定書后,可以在什么期限內,向哪個具體機關申請行政復議、行政訴訟以及不履行處罰決定的法律后果等權利和義務等。這是行政處罰決定書中必須交代清楚的內容。無論是行政機關還是當事人對此都非常清楚。在法規中專設一條強調,當事人對行政處罰不服可以申請行政復議實屬多余。而實踐中,行政機關頒發證照等其他具體行政行為,特別是不作為行為,卻鮮有行政機關對當事人提醒可以申請行政復議維護合法權益的。如果要從立法上完善復議制度,應該重點強調當事人只要認為行政機關的具體行政行為侵害了其合法權益的,都有權通過申請行政復議維護合法權利的權利。

      二、這種立法表述,也沒有全面貫徹行政處罰法的有關規定

      此條規中關于“逾期不申請復議,也不提起訴訟,又不履行處罰決定的,由作出處罰決定的行政機關申請人民法院強制執行”的內容,也沒有全面貫徹行政處罰法的規定。

      一是并非所有行政處罰的執行都需要申請法院強制執行。根據行政處罰法第八條的規定,當事人拒不履行給予的警告;沒收違法所得、沒收非法財物;責令停產停業;暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;行政拘留等行政處罰時是否需要人民法院強制執行。答案肯定是否定的。執法實踐中,只有給予罰款的處罰時,才可能需要申請人民法院強制執行,因為大多數行政機關沒有劃撥扣押當事人銀行存款的權利。對于給予其他的行政處罰特別是暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照等處罰決定時,根本不需要法院協助執行。

      二是沒有說清楚對當事人拒不履行處罰決定,行政機關可以采取的強制執行措施。根據行政處罰法第五十一條的規定,當發生了“當事人逾期不申請復議,也不提起訴訟,又不履行處罰決定的”情形時,申請人民法院強制執行只是可以采取的執行措施的一種。除此之外,行政機關應當首先采取每日按罰款數額的百分之三加處罰款;根據法律規定,將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款等強制執行措施。如果還不能達到執行的目的,最后才是申請人民法院協助執行。

      三是沒有說清楚如何申請人民法院強制執行。行政機關并非是只要當事人逾期不申請復議,也不提起訴訟,又不履行處罰決定的,就可以申請人民法院強制執行。根據行政訴訟法規定,當事人可以在接到行政處罰決定書之日起三個月內提起行政訴訟。如果行政機關在這個期間申請法院執行,往往會因為當事人提起訴訟而得不到法院支持。但是,根據有關司法解釋,行政機關如果在作出處罰決定后180天內不申請法院執行,除非有正當理由,人民法院將不受理行政機關的強制執行申請。在執法實踐中,沒有一家行政機關是依據或引用地方法規中的這一條規定來申請人民法院強制執行的。

      三、這種表述,因其內容是告訴當事人的權利,并不屬于法律責任,放在法律責任中也并不完全合適

      至于有的法規中表述為“當事人對行政機關的具體行政行為不服的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟;逾期不申請行政復議,不提起訴訟,又不履行行政決定的,由做出具體行政行為的機關申請人民法院強制執行。”就更不合適了。行政機關的“具體行政行為”其相對的概念是行政機關的“抽象行政行為”,其內涵很大,放在條例作狹義理解,也應包括行政機關執行該條例時的所有具體行政行為,這些行為有的是需要當事人執行的義務,有的是依當事人申請而賦予當事人的權利,當事人對行政機關的“具體行政行為”主要認為可能侵害了其合法權益的,都可以申請行政復議或訴訟,這是當事人的權利。但是,如果當事人放棄了復議或訴訟的權利,就要招致行政機關不分什么情況就申請法院強制執行其“具體行政行為”。只有那些當事人必須履行的義務才有可能需要申請法院執行。況且,當事人不履行應當履行的義務,作為行政機關還有可以給予吊銷許可證等行政處罰等措施可以采用。

      總之,筆者認為,鑒于行政復議法對復議的規定比較全面,特別是行政復議法第42條規定“本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的,以本法的規定為準”,在法規中規定行政復議、行政訴訟及不履行處罰決定的法律后果,不能全面反映行政復議法、行政訴訟法的基本涵義。在執法實踐中,作為執行地方法規的行政機關,無論其告知當事人行政復議、行政訴訟的救濟權利,還是告知當事人履行處罰的義務及不履行處罰決定的法律后果,都是依據行政復議法、行政處罰法的有關規定,從不引用或依據地方法規。因此,建議在起草地方立法時,除了行政復議法規定,有特殊規定需要強調的,一般不宜再寫有關行政復議的規定。如果堅持要寫,建議按照復議法的本意去寫,如寧夏測繪管理條例等,表述為:“當事人認為行政機關的具體行政行為侵害其權益的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。

    Tags: 立法 行政復議 應從

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